■4万亿元经济刺激计划如何体现公共财政的科学、审慎、合法、有效和民主监督

  ■9500亿元财政赤字已越过赤字率3%的国际警戒线，基建投资亦可引发金融风险

  ■从中国经济结构看，加大民生等公共财政领域投资会产生更为有效的作用

  ■就业率增加了，社会保障制度健全了，不用发放消费券，消费自然就会增加  

■鲁照旺

  为了保增长、扩内需，政府出台的极具气势的4万亿元经济刺激计划，对于提振信心、促进经济增长具有积极作用。但现实中，其面临的困难亦不容低估。

  公共预算：

  执行监督强调法制保障

  保增长，保的是可持续的增长，不能降低标准、滥上项目、乱上项目，否则只会造成新一轮的低效投资。就当前情况看，大搞基础建设投资，可能导致经济结构的进一步失衡。过剩的更加过剩，不足的依然不足，如此粗放式增长很可能导致下一轮的危机。

  公共预算的每一分钱，其来源和去向都事关国民切身利益。公共财政制度是以市场经济为基础的具有公开性、民主性、法治性的制度，是集经济制度、政治制度、法律制度等于一体的综合性社会制度，并不是单纯的财政问题。这4万亿元经济刺激计划该如何体现公共财政的科学、审慎、合法、有效和民主监督呢？

  一方面，是4万亿元经济刺激计划的法律程序问题。3月4日，十一届全国人大二次会议发言人李肇星称，4万亿元投资计划中的1.18万亿元中央财政资金需列入中央财政预算，报经全国人大批准，先期拨付资金已列入预算，符合法定程序。《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》的附表7附注告诉我们，这1.18万亿元是在原有基础上新增的公共投资，其中2009年增加投资4875亿元，2009年将安排公共投资共9080亿元。然而，4万亿元经济刺激计划中需要由地方政府承担的部分，据此前各省报出的数字共计达到十几万亿元甚至二十万亿元，如此大量资金的使用同样必须经过法律程序，做到公开、透明。

  另一方面，防范腐败也是大规模投资中一个极其严峻的问题。虽然国家审计署审计长刘家义日前透露尚未发现相关重大违法、违规或重大损失、浪费问题，但是如果公众只能看到作为最终结果的审计公告，而不能全程参与到公共财政监督中，那么审计的作用仍然是有限的。当然，我们还面临着谁来审计审计机关这样的制度建设问题。公共财政，一要接受立法机构的监督，二要接受审计机关的监督，三要接受媒体的监督，四要接受公众的监督。公众不仅要求审计机关的全程跟踪审计，而且要求对巨额资金使用详情的公开。

  此外，中国公共预算的编制和调整随意性很大：往往新的预算已在执行，各级人大却尚未对其进行审议；预算执行中的主观随意性较大，预算的追加缺乏严格程序，财政收入和支出随意增减；政府的会议纪要和改革方案就可作为财政部门拨款的依据，未经科学论证就轻易立项等现象十分普遍。中国在公共预算管理体制方面尚存相当多问题，其解决在这次大规模投资计划中应提上议事日程。

  风险防范：

  财政金融警戒新的危机

  依靠发行公债来筹资，其使用效率便成为问题。温家宝总理3月5日在政府工作报告中说，2009年全国财政赤字拟安排9500亿元，这占到了2008年GDP总量300670亿元的3.1%。而按照欧盟标准衡量，3%已被视为赤字率(赤字占GDP比重)的警戒线。

  4万亿元投资计划的大部分是基础建设投资。但是，基础设施行业的产业链比较短，对经济的拉动作用是有限的。近年来，政府投资的不少工程都是利用效率和效益很低的基础设施工程。基础设施项目的很大一部分投资是银行贷款，项目没有效益，贷款者就会因无力偿还贷款而违约，银行的亏损额增高，贷款自然也就变成银行坏账，从而引发金融风险。

  中国银监会主席刘明康近日表示，中国经济下行风险甚至比预期严重，银监会将放弃降低不良贷款比率的目标，容忍今年不良贷款比率有所上升，转而防止坏账大幅增加。然而，银行不良贷款比率上升，银行贷款近期又增速惊人，已经引发了资本市场的担忧。评级机构标准普尔更是警告，2009年，中国银行业将面临资产质量下降、违约率上升及盈利增长受限制等问题。倘若银行业出现问题，可能造成预想不到的严重局面。比如，政府新投资一条铁路，而沿线的经济消费能力又跟不上，结果必然亏损，形成新的呆坏账，最后导致银行大量出现坏账，国家税收下降，财政困难。果真如此，4万亿元的投资拉动，只会在时间上延缓危机的发生，但后果将是危机的加大。

  财政改革：

  社保民生提拉消费需求

  中国GDP增长份额中的消费比例偏低。任何经济都不可能永久地靠投资、靠建更多基础设施来发展。当基础建设投资到一定时候，如果居民收入没有增长，就会导致生产能力过剩、消费不足，从而诱发经济危机。未来中国经济发展方式必须转变，必须从过分依靠外需、投资拉动向消费主导的模式转型。经济转型、产业升级，科技创新、技术改造，节能减排、治污环保，都已迫在眉睫。虽然转变不可能一蹴而就，但是当下就是转变时机，而这个转变如果始于这4万亿元投资，对中国经济结构调整将会产生更大的推动作用。

  需求包括投资需求和消费需求。中国的内需不足主要是由消费需求不足引起的，其中很大一部分原因是现有经济体制和财税结构造成的。虽然在短期内加大基础设施等建设性投资能提高投资需求，进而提高整个社会的总需求，但就中国的经济结构来看，加大对民生、国家安全等公共财政领域的投资会产生更为有效的作用。按照现在的经济形势和收入分配结构，居民的表面工资是不会有多少增加的，甚至还会下降，而社会总的流动货币却大大增加，这会导致通货膨胀，其结果是实际工资水平不升反降。长期结果是，社会的有效消费需求不仅不会增加，反而会萎缩。

  人们会根据对未来的判断决定当前的消费量。4万亿元经济刺激计划提出要在住房、社保、医疗、教育等民生方面加大投资，但主要是项目与设备投资，而且其所占比例非常低。近十几年来，我国社会保障年支出占财政总支出的比重确实在不断增大，而且增长速度还比较快。但从社会保障支出国际比较角度看，我国用于社会保障支出的比重不仅远低于发达国家，甚至远低于印度、泰国等发展中国家的水平。为降低老百姓储蓄压力、增加民间消费，政府应该一方面用更多的钱强化社会保障、医疗保障和教育投入，另一方面拿一部分钱给中低收入家庭直接退税，或者给予补贴，以促进消费。迄今为止，中国大多数农村地区建立了合作医疗计划，但是每人每年的医疗费用很低，有了组织机构框架而资金却微乎其微，这样的问题在教育和社会保险方面同样存在。财政支出如能把社保、医疗、教育的欠账补上，无论在短期还是在长期，都会有效地拉动中国的消费需求。

  就业减税：

  优于消费券的短期效应

  为刺激内需，拉动经济增长，有人提出以消费券形式直接让居民去消费。发放消费券在短期内确实具有拉动消费的作用，但消费券只有一次性效应或短期效应，而且发放消费券可能产生的替代效应也应该考虑到。人们用消费券消费了，但却把本该用来消费的那一部分钱存起来了，这就是替代效应。有人认为，可以通过限定消费券使用时间、消费范围，比如旅游消费券、教育消费券、餐饮消费券、家电消费券等，来强迫使用者在短时间内消费，以避免“替代效应”。但事实上，只要存在多种产品可供选择，替代性就不可避免。因为，消费券有可能流转，催生出一个消费券兑换现金的二级市场。在这个市场上，“黄牛党”会从不需要消费券的人手中低价收购消费券，再以较高的价格卖给需要它的人。结果是，总体消费支出并无增加，反而给“黄牛党”提供了滋生的土壤。就算真有办法规避“替代效应”，消费券也还是逃不出“一次性效应”的窘境，不是一个可持续性的政策。再说，用纳税人的钱强迫纳税人消费既不合法，也不合理。此外，消费券选择和发放的过程还可能制造新的寻租和腐败机会。

  中国的税制结构不尽合理，税负水平偏高，应该通过调整收入分配格局，使居民收入在整个GDP中的比例上升，而不是继续让政府和企业收入占GDP的比例上升，如此才能从根本上解决中国内需不足的问题。当前中国的财税结构，无论从国民收入的最终分配结果看，还是从再分配的过程看，国民收入分配均存在向政府倾斜的现象。国民收入分配向政府倾斜会从两个方面削弱居民消费增长的动力。一方面，政府财政收入的快速增长挤压了居民收入增长的空间；另一方面，政府转移支付和社会保障支出的滞后，又导致居民消费倾向下降，储蓄倾向上升。从1995年到2007年，政府的财政税收累计增长了5.7倍，而城镇人均可支配收入在这12年间累计只增长了1.6倍，农村的人均纯收入累计只增长了1.2倍。2007年，中国居民消费占GDP的比重只有35%，美国的这一数字则是70%。在中国，创造的100块钱财富只有35块钱用于老百姓的消费，这个结构是严重扭曲的。

  研究表明，低税负模式经济体的消费增长幅度大于高税负模式经济体，低税负模式经济体的私人投资增长率大于高税负模式经济体，低税负模式经济体的社会就业与劳动生产率的增长幅度比高税负模式经济体高。较低的税负可以促进私人部门的投资，导致资源配置向高效率部门转移，从而促进经济增长。而经济增长又导致政府财力的增加和公共支出的扩大，经济社会环境不断得到改善，由此形成良性循环。在当前经济形势下，减免税收将为居民留出较多的可支配收入，从而增加消费。减税和居民增加消费的结果是，企业将乐于增加投资。这样，总需求水平就会上升，有助于克服经济萧条。

  此外，政府的职能定位也需要改变。人们从事生产活动的目的不是为了GDP增长率或经济增长率，而是满足生活需要。政府不能为增长而增长，人们的幸福也不能用增长率来衡量。相比就业增长，经济增长只是一个手段。政府确定要实现的经济增长率目标本身就是一个错误。相比之下，政府倒是应该把实现一定的就业率或把失业率降低到一定程度作为自己的目标。就业率增加了，失业率降低了，人们有了工作，有了健全的社会保障制度，有了预期的稳定收入，不用发放消费券，消费自然就会增加。

  时下，“中国信心”、“信心比黄金都贵重”常被提及。什么能让人们产生信心？除了以上所述之外，长久地看，对某些体制或政策的改革会让人们对未来产生信心。打破政府制定的由国企实施的行业垄断，减少不合理的政府管制，开放民间资本进入，将激活整个社会与经济体系，并创造大量就业岗位，从而提升整个社会的信心。4万亿元经济计划是为了恢复市场信心，但是，其不能也不可能替代市场机制。历史经验表明，政府主导下的低效率投资，最有可能形成浪费、重复建设或权力寻租。为使市场本身的活力得到体现，就必须带动市场上各类民间投资主体的积极性。要达到这一目标，必须消除政府在诸如金融、电信、交通运输、医疗卫生、媒体娱乐等领域的管制，以及人为制造的各种产业壁垒、投资限制，放宽市场准入，扫清过时的条条框框，大力推动民间资本进入。这样全社会的投资才能被带动起来，整个社会的经济效率才能得到实质性改善。虽然中国经济体制在很多方面如资本市场、劳动力市场、土地市场相关的体制、政策方面还很不完善，但是，危机既是危难也是机遇，而加快和深化经济体制改革与政治体制改革，将令当前的危机成为我们的重大机遇。

  （作者系中国政法大学政治与公共管理学院教授）